Urteil des Staatsgerichtshofes Baden-Württemberg, VB 130-13 (6. Juli 2015)

Eine erste Einschätzung aus Sicht des Beschwerdeführers

Dr. Albrecht Hüttig, Dozent, Freie Hochschule Stuttgart, Vorstandmitglied des Bundes der Freien Waldorfschulen

Die Verfassungsbeschwerde der Rudolf Steiner Schule Nürtingen e.V. ist vom Staatsgerichtshof nach einer mündlichen Verhandlung, in der sich auch die Mitglieder der AGFS im Sinne des Beschwerdeführers geäußert hatten, am 6. Juli 2015 mit dem Urteil beschieden worden, dass die §§ 17 und 18 des Gesetzes für Schulen in freier Trägerschaft (PSchG BW) nicht den Normen der Landesverfassung Baden- Württembergs (LV) aus Art 14 Abs. 2 Satz 3 genügen. Dieser verfassungswidrige Zustand bestehe seit 1990. Der Gesetzgeber müsse bis zum 1.8. 2017 Abhilfe schaffen.

Artikel 14 Abs. 2 LV lautet: Unterricht und Lernmittel an den öffentlichen Schulen sind unentgeltlich… Auf gemeinnütziger Grundlage arbeitende private mittlere und höhere Schulen, die einem öffentlichen Bedürfnis entsprechen, als pädagogisch wertvoll anerkannt sind und eine gleichartige Befreiung gewähren, haben Anspruch auf Ausgleich der hierdurch entstehenden finanziellen Belastung… Näheres regelt ein Gesetz.

In den strittigen §§ 17 und 18 des Gesetzes für Schulen in Freier Trägerschaft fehlen die gesetzliche Bestimmungen, welche den Ausgleichsanspruch konkretisieren und regeln. Das war der zentrale Anlass für die Verfassungsbeschwerde.

Festgestellt wird ferner, dass die Freie Waldorfschule Nürtingen die in Art. 14 Abs. 2 LV aufgeführten Merkmale und Qualitäten erfüllt (die Klassenstufen 5 bis 13 entsprechen der Definition “mittlere und höhere Schulen“, das Abitur  inbegriffen - cf. S. 43f.)  und dass sie durch die verfassungsrechtlichen Unzulänglichkeiten der genannten §§ 17 und 18 in ihren Rechten verletzt wurde und wird. Dieser Sachverhalt betrifft alle Waldorfschulen sowie die meisten Freien Schulen, die sich in der AGFS zusammengeschlossen haben. Jedoch hat das Verfassungsgericht ausgeschlossen, dass das Land rückwirkend zum Ausgleich des finanziellen Nachteils verpflichtet ist.

Welche Aufgaben hat der Staatsgerichtshof dem Gesetzgeber aufgetragen?

Die Legislative hat folgende Konkretisierungen und Festlegungen (cf. Leitsatz 3 c) und d))  vorzunehmen:

a)      die Höhe des Anspruchs auf Schulgeldersatz („Entgelt für Unterricht und Lernmittel“),

b)      die maximale Höhe des Schulgeldes (begrenzt durch das Sonderungsverbot nach Art 7 Abs.4 GG ),

c)      die Höhe der zumutbaren Eigenleistung des Trägers.

Die Anforderungen an das konkretisierende Gesetz bestehen im Gebot der Rechtsstaatlichkeit, der Begründetheit, Nachvollzieh- und Überprüfbarkeit. Da Art. 14 Abs. 2 LV einen subjektiven Rechtsanspruch den darin genannten Schulen zuspricht, hat das Gesetz dessen Durchsetzung  zu gewähren und muss „für den Staatsgerichtshof justiziabel“ gestaltet sein (S.41). Derselbe Grundsatz gilt auch für die Feststellung der Kosten des staatlichen Schulwesens, die zum Vergleich herangezogen werden.

Diesen Anforderungen sind die angeführten §§ 17 und 18 nie gerecht geworden. An einem Negativbeispiel hat der Staatsgerichtshof verdeutlicht, was er nicht akzeptiert: den politisch angestrebte Deckungsgrad von 80% der Kosten einer Freien Schule, der durch die Staatszuschüsse erreicht werden soll. Denn hierbei, so führt er aus (S. 61), handle es sich eben nicht um eine nachvollziehbare, sachlich begründete Zielvorgabe, sondern um eine „frei gegriffene[] Festlegung.“ 

Schulgeld, Ausgleich und Eigenleistung

Im Leitsatz 3 heißt es, dass der Ausgleich einen „gewisse[n] Umfang“ des Schulgeldes - hier auch „Entgelt“ genannt - betreffe, auf den der Schulträger insgesamt oder partiell zu verzichten in die Lage versetzt werden müsse. Damit wird eindeutig signalisiert, dass der Ausgleich nicht 100% betragen könne. Die Höhe des Schulgeldes sei im Rahmen des Art. 7 Abs 4 GG so zu begrenzen, dass das Sonderungsverbot nicht verletzt werde. Im Urteil selbst wird wiederholt hierauf Bezug genommen (cf. S.53). Der Verfassungsgeber habe mit dem Ausgleichanspruch zwar keine Vollfinanzierung der Freien Schulen intendiert, jedoch zugleich die Gleichstellung der Eltern beabsichtigt, für den Schulbesuch ihrer Kinder ab Klasse 5 kein Schulgeld für Unterricht und Lernmittel bezahlen zu müssen. Auf die „bis dahin als „selbstverständlich“ angesehene Eigenleistung“  hätte jedoch nicht verzichtet werden sollen. Im Urteil wird dahingehend differenziert, dass einerseits den Eltern die Schulwahl für ihre Kinder ohne finanzielle Lasten ermöglicht werden solle, andererseits der Schulträger eigene Leistungen zu erbringen habe. Diese Dualität kleidet der Staatsgerichtshof in die Formulierung: „Die Wahrnehmung von Freiheit darf - auch wenn Art. 14 Abs. 2 Satz 3 LV dem Grunde nach auf die Herstellung von Gleichheit zwischen öffentlichen und bestimmten privaten Schulen abzielt - ihren Preis haben“ (S.54).

Der Staatsgerichtshof erteilt damit der Legislative die Aufgabe, in dem Gesetz, welches den Ausgleichsanspruch konkretisieren muss, die beiden Gesichtspunkte zur Deckung zu bringen:

  1. die unentgeltliche Zugänglichkeit zur Freien Schule - welche den Bedingungen des Art. 14. Abs 2 entsprechen und die auf Schulgeld verzichten kann, wofür der Ausgleichsanspruch ja gedacht ist –  und
  2. die Anrechnung der Eigenleistung des Schulträgers (S. 58).

Der Staatsgerichtshof stützt sich bei seinem Auftrag, wie das konkretisierende Gesetz zu gestalten ist, sowohl auf Art. 7 Abs 4 GG (durch Art. 2 Abs 1 LV landesrechtlich unmittelbar geltend)  als auch auf Art. 14 Abs. 2 der LV selbst. Nach der Rechtssprechung des BVerwG zu Art 7 Abs 4 werde eine Eigenleistung der Eltern in Form von Schulgeld bejaht -  in der Höhe abstrakt durch das Sonderungsverbot begrenzt.[1] Ferner dürfe nach dieser Rechtssprechung ein finanzielles Engagement erwartet, d.h. eine Eigenleistung des Schulträgers gefordert werden. Dieser Gegebenheit müsse der Gesetzgeber Rechnung tragen. Im gleichen Gesetz hat er die Unterrichts- und Lernmittelfreiheit zu berücksichtigen, die Art 14 Abs.2 LV gewährt, wenn der Schulträger auf Schulgeld verzichtet, und aufzuzeigen, wie der Anspruch auf Ausgleich schließlich mit der Trägerleistung abzugleichen ist. 

[1]Diese erste Einschätzung thematisiert keine dogmatischen oder verfahrensrelevanten Fragen. Sie schließt in gewisser Weise an den Artikel des Verfassers an: Freies Schulwesen ohne Diskriminierung? Verfassungsbeschwerde in Baden-Württemberg angenommen (in: R&B 4/14, S. 8 ff.);  er verdankt den dort genannten Verantwortlichen wichtige Anregungen.

Der Schulträger (als e.V. oder eG) wird bei den Freien Waldorfschulen überwiegend durch genau die Eltern gebildet, deren Kinder an die Schule dieses Trägers gehen. Darin sieht der Staatsgerichtshof aber nichts, was zu Problemen führe, vielmehr habe der Gesetzgeber jetzt die Pflicht, „zwischen Schulgeld und Eigenleistung“ zu unterscheiden (S. 56).

2. Kostenermittlung

Im Leitsatz 3 a) werden für die allgemeine Kostenberechnung - auf die sich in der Folge Landeszuschuss und Ausgleichanspruch beziehen -, die „Gesamtkosten“, welche für Unterricht und Lernmittel anfallen, genannt. Diese Definition wird im Urteil präzisiert: Es geht um die „Gesamtheit der Kosten für Unterricht und Lernmittel, insbesondere Personal-, Sach-, Anschaffungs- und Unterhaltungskosten“, welche unter Art 14 Abs 2 LV zu verstehen seien. Freie Schulen könnten aber keinen höheren Betrag geltend machen als den, der dafür an staatlichen Schulen für Unterricht und Lernmittel aufgewandt werde (S. 47). Eine mit der freien Schule vergleichbare staatliche Schule könne zur Kosteneruierung herangezogen werden (S. 46).

Eigenleistung des Trägers

Bei der zumutbaren Eigenleistung des Schulträgers beschreibt der Staatsgerichtshof, dass als Einnahmequellen Beiträge der Eltern und Mitarbeiter sowie Dritter anzusehen seien, dass Einnahmen durch kostenpflichtige Angebote und Veranstaltungen zu generieren wären. Ferner sei „kostengünstiges Wirtschaften“ angesagt. Hier ist nur anzumerken, dass es Waldorfschulen schon lange nicht mehr geben würde, wenn sie nicht so effektiv mit den wenigen Geldmitteln umgegangen wären. Was der Gesetzgeber nicht zu Festlegung der zumutbaren Eigenleistung heranziehen dürfe, sind Kredite  und Mittel, die aus dem „Vermögensstamm“  (S. 57) des Trägers stammen. Diese Feststellung ist deshalb zu begrüßen, da bisherige Urteile zu unpräzis und damit von mangelnder betriebswirtschaftlicher Kompetenz geprägt waren.

Abgrenzung

Vom Schulgeld, das - wie oben beschrieben - eine maximale Höhe nicht überschreiten darf, sind die Eigenleistungen des Schulträgers abzuziehen, wenn der Schulträger ganz oder partiell auf Schulgeld verzichtet und Anspruch auf Ersatz geltend macht. Die Zumutbarkeit dieser Eigenleistung, d.h. die konkrete Höhe, ist, wie angeführt, durch das zu entwickelnde Gesetz zu konkretisieren und zu regeln.

Ergebnisse der ersten Einschätzung

Als positiv ist nach dieser ersten Einschätzung zu werten,  dass – entgegen den Ausführungen der Landesregierung – Verfassungsrecht als Korrektiv der Legislative zur Wirkung gekommen ist. Nicht nur an den Staat sind klare prozedurale Anforderungen gerichtet, wie er zur Fixierung der Höhe seiner Bezuschussung vorgehen muss, auch die verfassungsmäßigen Rechte der Freien Schulen sind eindeutig gestärkt. Der Gesetzgeber hat sich bisher nur abstrakt zur Höhe des Schulgeldes geäußert. Seitens der Gerichte ist das explizit nur einmal erfolgt (Urteil des VHG Baden-Württemberg vom 14.07.2010 – 9 S 2207/09 –), aber dieses Urteil ist vom BVerwG aufgehoben geworden. Die Überzeugung, bei einer Staffelung des Schulgeldes nach den Einkommensverhältnissen der Eltern sei das irrelevant (cf. in diesem Duktus das Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 11.04.2013 – 9 S 233/12 –)[1], ist bei der Berechnungsmethode, wie sie der Staatsgerichtshof vorgibt, obsolet geworden. Von einer Schulgeldstaffelung wird im vorliegenden Urteil nicht gesprochen. Der Staatsgerichtshof hat sich aber nicht konkret zur Schulgeldhöhe geäußert und steht damit in einer bekannten Tradition des BVerfG. Damit bleibt dem Gesetzgeber ein enormer Spielraum, wenn er den Betrag zu beziffern hat. Zwar sind ihm prozedurale Auflagen erteilt - seine Festlegung hat, wie angeführt, nachvollziehbar, transparent und gerichtlich überprüfbar zu sein -, aber er muss Maßstäbe für seine Entscheidung finden, ab welchem konkreten Geldbetrag das Sonderungsverbot verletzt wird.

Das gleiche Phänomen wird bei der inhaltlichen Konkretisierung der Zumutbarkeitsgrenze des Schulträgers, was seine Eigenleistung betrifft[2], auftreten. Auch dieser abstrakte Begriff bedarf der Maßstäbe, aus denen die Zumutbarkeit hervorgeht und somit die konkrete Geldsumme, welche der Träger aufzubringen hat, die dann mit der Ausgleichsumme für erlassenes Schulgeld zu verrechnen ist. Etwas unbestimmt lautet eine Begründung im Urteil (S. 54): Der Schulträger verfolge durch den Betrieb einer freien Schule mit besonderer pädagogischer Prägung „bildungspolitische[] Ziele“, und das impliziere ein erhöhtes finanzielles Engagement. Was als Einnahmequellen des Schulträgers seitens des Staatsgerichtshofes angeführt wird, ist den Waldorfschulen längstens bekannt. Diese Art der Einnahmen sind sämtlich für die Finanzierung des Schulbetriebes verwandt worden –  etwas Anderes ist angesichts der geringen Höhe der Zuschüsse betriebswirtschaftlich nicht denkbar.

[1] Siehe ausführlich dazu: Christiane Wegricht, Das Sonderungsverbot gem. Art. 7 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz GG und die staatliche Festlegung von Höchstgrenzen für Schulgeld – eine grundrechtsdogmatische Behandlung in: R&B 1/15, S. 3 ff.; Rux/Niehues, Schulrecht, München 20135, Rn 1174-1180

 

Letztendlich ergibt sich daraus, dass der Ermittlung der kompletten Kosten der staatlichen Schule, die mit der entsprechenden Freien Schule verglichen werden kann, eine Schaltfunktion zukommt. Wenn diese Kostenfeststellung aufgrund der prozeduralen Vorgaben des Urteils die tatsächlichen Kosten offenlegt, muss daraus die Höhe der Staatzuschüsse abgeleitet werden. Da der Zuschuss, wie der Name schon sagt, nur einen Kostenteil abdeckt, muss die Differenz (anfallende Kosten – Zuschuss) durch das Schulgeld kompensiert werden, um alle Kosten finanzieren zu können. Weil das Schulgeld wegen des Sonderungsverbotes einen Maximalwert nicht übersteigen darf, muss der staatliche Zuschuss einen entsprechenden Umfang ausweisen. Wenn der Schulträger auf Schulgeld verzichtet, macht er seinen Anspruch darauf gegenüber dem Staat geltend. Dieser wird dann den Anspruch um den Betrag reduzieren, der durch die zumutbare Eigenleistung des Trägers zu erbringen ist.

Es lässt sich leicht die Prognose stellen, dass die bisherigen politischen Auseinandersetzungen und juristischen Streitfälle zwischen Freien Schulen und Land - die Höhe der staatlichen Zuschüsse und die sich daraus zwangsweise ergebende Höhe des Schulgeldes betreffend -, fortgesetzt und um das Thema der zumutbaren Eigenleistung erweitert werden, wenn es bei der bisherigen und dominierenden Denkweise der Regierung und des Gesetzgebers bleiben sollte, die de facto – auch wenn verbal häufig das Gegenteil behauptet wurde – zum verfassungswidrigen Zustand geführt hat. Dann wäre ein Ende der zwar jetzt eingeschränkten, aber nicht eliminierten Diskriminierung des Freien Schulwesens noch nicht abzusehen - trotz des vorliegenden Urteils mit seinen prozeduralen Vorgaben, weil es Gestaltungsspielräume eröffnet. Wenn Gesetzgeber und Landesregierung den Verfassungsanspruch jedoch ernst nehmen, um – wie auch vom Staatsgerichtshof hervorgehoben - allen Schülerinnen und Schülern einen unentgeltlichen Schulbesuch zu ermöglichen, werden die geforderten Konkretisierungen und Festlegungen zu einem Gesetz führen, das es den Freien Schulen erlaubt, allen, die es wünschen, zugänglich sein zu können, ohne dieses Recht der freien Schulwahl von Finanzbelangen in concreto abhängig machen zu müssen.

Dazu sind die Grundsätze des Freien Schulwesens immer wieder zu vergegenwärtigen. Die Freien Schulen motiviert kein Konkurrenzdenken gegenüber den staatlichen Schulen, sondern die selbst gewählte pädagogische Aufgabe. Weder die Vertreter des staatlichen noch die des Freien Schulwesens müssen sich so profilieren, dass sie die jeweils anderen Schultypen als Kontrast benötigen, um ’besser’ zu erscheinen. Sie können und sollen sich in der pädagogischen Konzeption und Praxis unterscheiden, das von ihnen gewählte pädagogische Profil überzeugend darlegen und die Auseinandersetzung, Kontroverse und Kritik nicht scheuen, denn nur so kann sich der verfassungsmäßig intendierte Pluralismus im allgemeinen Bildungswesen entfalten, der für eine rechtsstaatlich fundierte Demokratie existentiell notwendig ist. Das Recht zur freien Schulwahl konkretisiert sich bekanntlich eben nur, wenn es unterschiedlich ausgerichtete Schulen in staatlicher und freier Trägerschaft gibt und kein Bildungsmonopol. Vor diesem Hintergrund ist die Frage, ob das staatliche Schulwesen durch das Freie einer „Gefährdung“ ausgesetzt sei[1], schlicht überflüssig und unhaltbar.

[1] Beide Urteile sind im Verfahren des Beschwerdeführers gegen das Land Baden-Württemberg ergangen. Christiane Wegricht hat sie einer vergleichenden Analyse unterzogen: Zur Finanzhilfe an Ersatzschulen – Aus Anlass der gegenläufigen Rechtsprechung in Baden-Württemberg aus den Jahren 2010 und 2013 zu Art 14 Abs. 2 Satz 3 LV BW in: R&B 4/14, S. 11 ff.

[1] Eine Übersicht zu dieser Thematik findet sich in Rux/Niehus, Schulrecht, Rn1417-1421

Eine neue Ära in der Rechtssprechung?

Wenn man die letzten zwei Jahre überschaut, so ist auffällig, dass das Freie Schulwesen in seinen Rechten durch das Mittel der Verfassungsbeschwerde bzw. des Normenkontrollverfahrens gestärkt worden ist und sich angesichts „einer bewusst repressiven Politik“, die sich in der Unterfinanzierung seitens des Staates konkretisiert[2], meist erfolgreich verteidigen konnte - so in Sachsen und Thüringen[3] sowie jetzt in Baden-Württemberg geschehen. In Brandenburg ist das nicht möglich gewesen[4]. Zuvor waren es die Urteile des BVG, die auf diesem Rechtsgebiet maßgeblich wirkten, die sich jedoch auf die so genannte Institutionsgarantie abstrakt festgelegt und den Freien Schulen keine reale Existenzverbesserung gebracht haben[5], die Landesverfassungsgerichte wurden bzw. konnten bis dato nicht angerufen werden. Es wird für die Zukunft sehr interessant sein, ob sich diese Entwicklung fortsetzen wird und sich die einzelnen Bundesländer dadurch noch mehr in ihrem Verhältnis zum Freien Schulwesen differenzieren oder ob die genannten Entscheidungen der verschiedenen Verfassungsgerichte Wirkungen entfalten, die trotz unterschiedlicher Landesverfassungen über das jeweilige Bundesland hinausreichen.

 


[1]Cf. Manfred Weiß, Allgemeinbildende Schulen in Deutschland. Bereicherung oder Gefährdung des öffentlichen Schulwesens,? Berlin 2011; kritisch dazu Johann Peter Vogel, Eindämmen oder Kooperation? Rechtsfragen zum Verhältnis von staatlichen und freien Schulen in Zeiten des Schülerschwunds in: DÖV 2011, S. 661 ff.; die Bereicherung des Schulwesens darlegend: Ludger Wößmann, Wettbewerb durch öffentliche Finanzierung von Schulen freier Trägerschaft als wichtiger Ansatzpunkt zur Verbesserung des Schulsystems in: ifo Schnelldienst 1/2011, S. 9 ff.

[2] Hermann Avenarius – Bodo Pieroth/Tristan Barczak, Die Herausforderung des öffentlichen Schulwesens durch private  Schulen – eine Kontroverse, Baden-Baden 2012, S. 97

[3] Klaus Hesse, Prozedurale Anforderung an den Gesetzgeber. Zum Urteil des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs vom 15.11.2013 in: R&B 1/14, S. 3 ff.; Ingo Krampen, Es steht 2:0 für die Freien Schulen – Normenkontrollverfahren auch in Thüringen erfolgreich in: R&B 4/14, S. 3 ff.; Johann Peter Vogel, Noch eine Bemerkung zum Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 17.03.2014 in: R&B 4/14, S. 6 f.

[4] Ingo Krampen, Das Urteil des Verfassungsgerichts Brandenburg vom 12.12.2014 – VfGBb 31/12 – Zwei Anmerkungen. Ein herber Rückschlag für die Ersatzschulfreiheit in: R&B 1/15, S. 13 f.

[5] Johann Peter Vogel, Die Unmöglichkeit, in einem Finanzhilfeprozess die evidente Gefährdung der Institution Ersatzschulwesen nachzuweisen in: R&B 1/15, S. 15 ff.; ebenfalls sehr kritisch gegenüber der Rechtssprechung: Rux/Niehues, Schulrecht, Rn 1406-1416

Das Urteil und die Leitsätze finden Sie hier:

<media 3745 - - "SONSTIGES, 1 Staatsgerichtshof 2015-7 6 1VB130-13 Urteil, 1_Staatsgerichtshof_2015-7_6_1VB130-13_Urteil.pdf, 381 KB">Urteil</media>

<media 3746 - - "SONSTIGES, 1 Staatsgerichtshof 2015-7 6 1VB130-13 Leitsaetze, 1_Staatsgerichtshof_2015-7_6_1VB130-13_Leitsaetze.pdf, 91 KB">Leitsätze</media>

 

 

17.Nov.2015 15:52 Alter: 2 Jahre